Le rapport d’évaluation de la loi AGEC sera présenté le 15 mai 2024, devant la Commission du développement durable de l’Assemblée Nationale. Sa rédaction est en cours de finalisation par les députés co-rapporteurs Véronique Riotton et Stéphane Delautrette. Une certitude d’ores et déjà : la loi AGEC a construit un cadre ambitieux pour l’économie circulaire et un espace de concertation inédit. Principal regret néanmoins : la loi a été kidnappée par le recyclage, mettant sur la touche des sujets essentiels comme le réemploi et la prévention. Ce bilan permettra-t-il de corriger le tir ?

La loi AGEC de 2020 fait aujourd’hui l’unanimité pour son caractère pionnier et sa contribution à l’entrée de l’économie circulaire dans notre société. Et pourtant, son existence n’était pas gagnée. Né à partir d’une feuille de route d’une cinquantaine de mesures, le projet de loi a accouché en 2019 de 13 articles. Quelques amendements plus tard, et ce sont 130 mesures mises sur la table qui ont débouché sur une loi. Ce qui n’est pas aujourd’hui sans poser quelques problèmes de mise en oeuvre. A ce jour, sur les 103 décrets d’application prévus, deux tiers sont entrés en vigueur. Le chemin est encore long et pour beaucoup d’acteurs économiques et institutionnels, du secteur public et privé, cela freine les engagements et l’atteinte des 83 objectifs énoncés par la loi. Il faut dire que les thématiques sont multiples et bien souvent donnent l’impression d’un texte fourre-tout : lutter contre les plastiques à usage unique, mieux informer le consommateur, allonger la durée de vie des produits, renforcer les filières REP, lutter contre les dépôts sauvage. Pour Véronique Riotton, députée de Haute-Savoie et co-rapporteure du projet de loi à l’Assemblée nationale, cette loi est une avancée majeure et marque une volonté de pragmatisme. Avec le député de Haute-Vienne Stéphane Delautrette, elle a présenté le 24 avril 2024, quelques ébauches du futur rapport d’évaluation devant plusieurs adhérents (entreprises et collectivités) de l’association Orée. Ce bilan a impliqué l’audition de 110 personnes de tous horizons entre novembre 2023 et février 2024.

Concentré sur les déchets et le recyclage

Les premiers enseignements font état d’un contraste assez marqué entre une assez bonne application de la loi sur la partie aval, c’est-à-dire consacrée à la gestion des déchets et leur recyclage, et le retard pris sur l’approche amont concernant les enjeux de prévention, de sobriété et de réemploi. Ce constat se traduit de plusieurs manières. Tout d’abord, la prédominance et le poids des filières REP dans cette loi a quasiment effacé ou relégué des sujets qui auraient dû être au coeur des débats dès le départ. En outre, on s’aperçoit que le développement des REP (24 filières d’ici 2025) ne booste pas pour autant les performances demandées. On patine sur les objectifs et dans ce contexte, le rapport devrait mettre en exergue l’utilité d’une meilleure gouvernance des éco-organismes regrettent les deux députés. Jusqu’à présent, seuls étaient privilégiés les intérêts des metteurs en marché, au détriment des autres acteurs, partenaires des filières. Et de déplorer l’insuffisance ou l’inefficacité des éco-modulations censées conduire à une meilleure éco-conception des produits.

Parmi les critiques récurrentes, les éco-organismes ne se donneraient pas assez de moyens pour renforcer la prévention et le réemploi. Les petits acteurs du réemploi au niveau local ne sont pas tous identifiés par les éco-organismes ou ne sont pas intégrés aux stratégies de déploiement. Entre autres recommandations, devrait sans doute figurer le renforcement du rôle de l’État pour une meilleure gouvernance des REP. Comment ? Par un meilleur contrôle du respect des cahiers des charges et plus de moyens en faveur de la prévention. Une réflexion est envisagée sur l’évolution de la mission du comité des parties prenantes vers des stratégies plus industrielles. Pour surmonter certains obstacles dans la gestion des déchets, la tarification incitative pour développer la collecte et réduire les OMR. Elle doit être mieux déployée, tout comme la consigne de tri de tous les emballages, notamment sur le hors foyer, où il faudra aussi mieux informer le citoyen. Les résultats selon la loi AGEC permettront de reconsidérer la pertinence de la consigne pour recyclage vs consigne pour réemploi. Ce sujet reste clivant, mais devra trouver sa place dans le rapport d’une manière ou d’une autre, expliquent à l’unisson les deux députés. « Face à des objectifs réglementaires européens, nous serons intraitables sur les performances des collectivités. Afin d’éviter toute confrontation non productive, il faut également se demander dès à présent comment agir pour accompagner les collectivités, plutôt que laisser faire le marché et contribuer à la création de consignes privées, gérées directement par les metteurs en marché » rappelle Véronique Riotton.

Stratégie nationale sur le réemploi

Pour Stéphane Delautrette, mieux produire, c’est réduire les impacts environnementaux en amont et en aval. Or pour l’instant, la gestion des déchets et la recyclabilité ont été plus mis en lumière que les actions favorables à la réduction à la source. Le réemploi et la réduction des plastiques souffrent encore d’une trajectoire non clarifiée. Sur le terrain, les objectifs sont loin d’être atteints. « En 2025, on demande une réduction de 20 % des emballages plastiques à usage unique et 50 % de réemploi ; mais aujourd’hui nous n’en sommes qu’à moins 5 % avec une hausse des mises en marché constatée ». Dans cette optique de réduire les emballages, le changement de comportement des consommateurs pour le vrac montre ses limites. Cette pratique a été mise à mal avec le Covid et depuis, reste globalement difficile à ancrer dans les habitudes des consommateurs. Une meilleure information dans ce domaine pourrait être préconisée. Les solutions sur le réemploi passeront par la quantité et la qualité de la donnée. Cette question de regroupement des informations est cruciale. Sans suivi chiffré et actualisé, il sera difficile d’évaluer l’impact de la loi et les avancées, souligne Véronique Riotton. Et c’est là que le bât blesse. L’absence d’informations actuelles et fiables sur les gisements à réemployer et les capacités existantes ne permettent pas aujourd’hui d’éclairer les objectifs. De même que leur mise en place doit être accompagnée de contrôles, voire de sanctions pour non respect. Or, le manque de moyens accordés à la DGCCRF ou à la DGPR compromet la bonne application de la loi.

Le rapport devrait donc solliciter plus de moyens matériels et humains, tandis qu’une stratégie nationale du réemploi a été évoquée. Cela aidera à travailler aussi bien sur l’offre que sur la demande, pour déployer des infrastructures et des points d’apports partout sur le territoire. Parmi les points de tension, l’accès à la crème des gisements dans le secteur des EEE est récurrent. « Nous sommes conscients des crispations entre l’ESS et le secteur marchand à ce sujet, indique Nathalie Boyer, déléguée générale d’Orée et vice-présidente du CNEC (Conseil national de l’économie circulaire). Un schéma directeur sera sans doute nécessaire pour surmonter ces blocages ». Les freins au réemploi peuvent être levés grâce à un travail normatif qui inclut l’usage, mais aussi en donnant plus de crédibilité aux certifications et labels de qualité. Cela doit encourager également l’utilisation des PIEC. Des recommandations devraient aller dans ce sens. Les problèmes de formation sur la réparation seront aussi mis en lumière. Les députés souhaitent renforcer la communication sur ces métiers et relancer l’apprentissage à l’école. Des données remontées par les éco-organismes indiquent que d’ici 2027, près de 2000 postes dans la réparation ne seront pas pourvus. Concernant l’information au consommateur, l’affichage environnemental démarre timidement dans les textiles et devrait suivre dans la cosmétique et l’ameublement d’ici 2027. Ce n’est pas assez rapide, mais il faut rester optimiste indique Véronique Riotton : « cette mesure a fait bouger les lignes chez les industriels, conscients de devoir être plus transparent vis-à-vis des consommateurs. L’indice de réparabilité est également un bon signal, censé éloigner les intentions de greenwashing industriel ».

PPWR : des objectifs atténués

Le 24 avril 2024, le Parlement a approuvé par 476 voix pour, 129 contre et 24 abstentions, les nouvelles mesures du projet de règlement européen sur les emballages et déchets d’emballages (PPWR). Ces règles avaient fait l’objet début mars 2024 d’un accord provisoire avec le Conseil qui doit l’approuver à son tour. Ce règlement entrera en vigueur courant 2026. Les objectifs de réduction des emballages (5 % d’ici à 2030, 10 % d’ici à 2035 et 15 % d’ici à 2040) conduisent les États membres à se concentrer en particulier sur les déchets d’emballages en plastique. Certains d’entre eux seront interdits à partir du 1er janvier 2030 : emballages de fruits et légumes frais non transformés, emballages pour les aliments et boissons conditionnés et consommés dans les cafés et les restaurants, emballages de portions individuelles (condiments, sauces, crème ou sucre, par exemple), emballages miniatures pour les articles de toilette et sacs en plastique très légers (d’une épaisseur de moins de 15 microns), sauf nécessité pour des raisons d’hygiène ou fournis comme emballages primaires pour les aliments en vrac, pour aider à prévenir le gaspillage alimentaire. Pour prévenir les effets néfastes sur la santé, le texte interdira à partir de 2026, l’utilisation de polluants éternels (PFAS) au-delà de certains seuils dans les emballages en contact avec les denrées alimentaires. Des objectifs spécifiques ont été fixés d’ici 2030 sur la réutilisation des emballages de boissons alcoolisées et non alcoolisées (à l’exception, du lait, du vin, du vin aromatisé et des spiritueux), des emballages de transport et de vente, ainsi que les emballages groupés. Les États membres pourront accorder une dérogation de cinq ans à ces exigences sous certaines conditions.

Loi AGEC versus droit européen

Plusieurs représentants d’entreprises et d’organisation ont exprimé lors des auditions, des craintes de sur-législation, notamment sur la suppression des plastiques à usage unique en 2040 en France (contrainte limitée dans l’UE par le PPWR, assorti déjà de plusieurs exemptions et dérogations) avec le risque de voir au final la loi française détricotée par le droit européen. On a perdu des combats qu’on n’a pas menés selon Véronique Riotton : « cette loi a propulsé la France en tête des modèles inspirants pour l’Europe, mais n’est pas allée jusqu’au bout ». Et de pointer une responsabilité interne au niveau administratif et politique. Pour les industriels, cela reste déstabilisant, car ils ont du mal à se projeter dans des investissements nécessaires au changement. Et à ce niveau, le rapport d’impact de la loi ne pourra pas faire grand chose, si ce n’est recommander plus de souplesse et moins de dogmatisme. Véronique Riotton pour sa part penche plutôt pour une législation basée sur l’expérimentation : « il faut stopper les usages incohérents et inutiles, mais ne pas interdire sans distinction ». La loi AGEC n’est pas parfaite, loin de là. Des thématiques essentielles à l’économie circulaire ne sont qu’effleurées ou pas traitées. La lutte contre les dépôts sauvages mérite d’être renforcée, tandis que l’écologie industrielle et territoriale n’est pas visible. L’économie de la fonctionnalité est inscrite noir sur blanc dans le titre III de la loi « Favoriser le réemploi et la réutilisation ainsi que l’économie de la fonctionnalité et servicielle » mais totalement absente des mesures préconisées. Il faudra sans aucun doute combler ce vide car les demandes sont nombreuses. La loi AGEC aura au moins démontré qu’il ne suffit pas d’égrener des objectifs, s’ils ne sont pas soutenus par une politique volontariste et des moyens suffisants et adaptés.

Crédit : Pixabay, Largo

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