Début janvier 2024, la Première ministre Elisabeth Borne avait confié une mission à l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, au conseil général de l’économie et à l’inspection générale des finances, sur les filières REP et le fonctionnement des éco-organismes. Objectif : renforcer les performances environnementales et économiques du dispositif. Le réemploi et la réparation n’échappent pas aux dysfonctionnements. Les éco-organismes y sont jugés sévèrement.

Les travaux de la mission se sont déroulés entre fin janvier et juin 2024, quatre ans après la promulgation de la loi AGEC qui a contribué à augmenter le nombre de filières REP et a étendu leurs activités notamment dans le domaine de la réparation et du réemploi. A l’instar des travaux d’évaluation de cette loi, menés à peu près sur la même période, les mandatés se sont heurtés au caractère non exhaustif des données environnementales, et quasiment inexistant des données économiques. A l’issue d’une enquête minutieuse et d’une centaine d’auditions, le rapport publié le 18 juillet 2024, élabore dix propositions. La première d’entre elles, sans doute la plus emblématique, remet en question la gestion même des filières REP par les éco-organismes. Elle demande en effet la mise en place d’une instance indépendante de régulation et de pilotage des filières, pour regrouper et exercer de manière indépendante les fonctions de régulation des équilibres concurrentiels, de gestion des différends, de contrôle et de sanction. A ce titre, elle invite à conforter la DGPR, en lien avec la DGE, dans un rôle de définition du cadre et des objectifs de la politique publique de la REP et, plus largement, de l’économie circulaire. Deux autres propositions concernent directement l’avenir du réemploi et de la réparation au sein des filières REP. Le constat est sans appel au regard des données disponibles. Tout d’abord, les objectifs fixés sont loin d’être atteints. Ensuite, les conflits d’intérêts se confirment dans de nombreux secteurs, face à des enjeux environnementaux et économiques difficilement compatibles s’ils sont gérés par un seul et même éco-organisme. L’idée étant de renforcer les outils à la main de la puissance publique et de mieux aligner le système d’incitations.

Hiérarchie des modes de traitement

Avec une cible de 23 filières au plus tard en 2025, la France est le pays qui compte le plus grand nombre de filières REP. La loi AGEC a également renforcé leurs missions en imposant aux producteurs concernés d’adopter une démarche d’éco-conception des produits, de favoriser l’allongement de leur durée de vie et de soutenir les réseaux de réemploi, de réutilisation et de réparation comme les structures de l’ESS ou favorisant l’insertion par l’emploi. De cette façon, elle souhaite tout simplement faire appliquer la hiérarchie des modes de traitement imposés par la directive de 2008 (art.4), qui donne la priorité à la prévention, au réemploi puis au recyclage. En raison des dispositifs choisis pour la mettre en œuvre, la réalité montre que cela reste malgré tout très compliqué.

En 2021, dans le périmètre des filières REP, les déchets ayant été réemployés et réutilisés représentaient 2,3 % du gisement. Dans les quatre filières REP pour lesquelles des données sont disponibles (équipements électriques et électroniques, textiles, ameublement et pneumatiques), les quantités réemployées ou réutilisées en 2022 sont à ce stade, inférieures à l’objectif fixé pour 2024. Actuellement, onze filières REP sont concernées par le réemploi : articles de sport et de loisirs, articles de bricolage et de jardin, pneumatiques, éléments d’ameublement, équipements électriques et électroniques, textiles, bateaux de plaisance et de sport, emballages ménagers, jouets, bâtiment, véhicules hors d’usage. La trajectoire fixée par les cahiers des charges est ambitieuse (objectif multiplié par neuf entre 2022 et 2030, de 0,4 million de tonnes à 3,5 millions de tonnes). Son succès dépend de l’incitation (via l’éco-modulation) des producteurs à développer des modes de conception compatibles avec le réemploi et de l’incitation des consommateurs à privilégier le réemploi plutôt que le neuf. Or il s’avère qu’aucune étude n’a confirmé jusqu’ici la capacité des leviers incitatifs, mis en place au sein des filières REP, à modifier ces comportements.

Eco-modulation inopérante

En effet, la modulation prévue par le droit européen (article 8 bis de la directive UE 2018/851), pour inciter à plus d’éco-conception et d’incorporation de matières recyclées n’est effective que dans 10 des 18 filières REP opérationnelles au 1er juillet 2023 (équipements électriques et électroniques, emballages ménagers et papiers graphiques, textiles, piles et accumulateurs, ameublement, produits chimiques, huiles, articles de sport et de loisirs, jouets, tabac). Pour autant, lorsqu’elle est mise en oeuvre, cette modulation ne joue pas pleinement son rôle pour quatre raisons selon le rapport : elle ne couvre pas toujours l’ensemble du gisement collecté ; seule une minorité de barèmes prévoit une incitation à l’intégration de matériaux recyclés ; seules trois filières (emballages ménagers et papiers graphiques, textiles, produits chimiques) ont mis en place des modulations formulées en tant que primes ou pénalités en valeur absolue. Dans les autres filières, la modulation est un pourcentage de l’éco-contribution et sa valeur est comprise entre une exonération et un doublement de l’éco-contribution.

Or, d’après un échantillon constitué par la mission, l’éco-contribution ne représente qu’une faible proportion du prix du produit neuf : la médiane se situe à 0,6 % du prix du neuf. Enfin, lorsque la chaîne de valeur du produit est de dimension internationale, l’existence d’une éco-contribution, même modulée, sur le produit fini pour le seul marché français ne suffira pas à faire évoluer les modalités de production. Cette limite concerne notamment les filières des équipements électriques et électroniques, du textile et des pneumatiques. Dès lors, la modulation des barèmes ne peut être le seul outil sur lequel s’appuie la puissance publique pour inciter les metteurs en marché à adopter des comportements favorisant l’économie circulaire. C’est au regard de ces écueils, en termes de performances et de manque d’ambition sur les moyens de sensibilisation et d’incitation, que la mission propose qu’« en complément de la modulation des éco-contributions, la DGPR et la DGE s’appuient davantage sur le levier règlementaire harmonisé à l’échelon européen, pour renforcer les exigences envers les metteurs en marché relatives à l’éco-conception, l’allongement de la durée de vie des produits, et l’incorporation de matières recyclées. »

Conflits d’intérêts au sein des REP

Au-delà de l’approche réglementaire, le financement du réemploi et de la réparation pose question. Conformément à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, les éco-organismes et systèmes individuels sont mis en place par les producteurs qui en « assurent la gouvernance ». Pourtant, le rapport perçoit un risque de conflit d’intérêts entre les objectifs économiques des metteurs en marché et ceux de l’éco-organisme auquel ils adhèrent (ou de leur système individuel le cas échéant). Ce risque est particulièrement important sur la prévention des déchets (réduction des mises sur le marché pour les emballages ménagers, durabilité, réparabilité et réemploi). En effet, l’allongement de la durée de vie des produits peut réduire les ventes et diminuer les recettes des producteurs. Pour les auteurs du rapport, cette dimension n’a pas été suffisamment prise en compte en assignant aux éco-organismes des objectifs de réemploi et de réparation et en leur confiant la gestion des fonds dédiés au financement de la réparation et du réemploi. Six filières REP sont concernées par ces fonds : articles de bricolage et de jardin, articles de sport et de loisirs, éléments d’ameublement, équipements électriques et électroniques (à l’exception des lampes et panneaux photovoltaïques), jouets, textile, linge et chaussures (TLC). Des éléments de bilan disponibles ont mis en évidence le retard pris dans la mise en oeuvre des deux fonds. En ce qui concerne le financement de la réparation, seule la filière des équipements électriques et électroniques est dotée d’un fonds de réparation opérationnel, mais seulement 4 % de la cible a été dépensée en 2023. Les données portant sur la filière des textiles ne sont pas disponibles ; le démarrage ayant eu lieu en novembre 2023. Enfin, les quatre autres filières concernées n’ont pas respecté le calendrier de mise en place fixé par leur cahier des charges.

Missions renforcées pour l’Ademe

Sur les fonds de financement du réemploi, alors que l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement prévoit qu’ils sont dotés de ressources permettant l’atteinte des objectifs de réemploi et de réutilisation qui ne peuvent être inférieures à 5 % des contributions reçues, cette cible n’est atteinte dans aucune des filières concernées. Eclairé par cette absence de performance, le rapport prend acte de l’incompatibilité entre la gouvernance des éco-organismes et la poursuite d’objectifs de réemploi, de réutilisation et de réparation. Pourtant, ces objectifs sont placés en haut de la hiérarchie des modes de traitement des déchets. Le rapport de mission sur les REP demande dans sa 9e proposition que la DGPR confie à l’Ademe, la mise en oeuvre des fonds de réemploi/réutilisation et de réparation, en lieu et place des éco-organismes – une conclusion partagée par ailleurs dans le bilan d’évaluation de la loi AGEC. Dans le détail du nouveau dispositif, le financement du réemploi, de la réutilisation et de la réparation par les éco-contributions des metteurs en marché serait maintenu. Toutefois, les fonds de réemploi et de réparation seraient fusionnés dans des fonds à la maille des filières et non plus des éco-organismes. Leur gestion pourrait être également confiée à l’Ademe, qui gère déjà le fonds économie circulaire et l’observatoire du réemploi.

Les huit membres de la mission émettent une piste alternative, mais sans conviction : celle de créer un organisme ad hoc inter-filières dont la gouvernance serait assurée par des acteurs du réemploi, de la réparation, des collectivités, des metteurs en marché et des opérateurs de gestion. Cet organisme serait responsable de l’atteinte des objectifs des cahiers des charges de chaque filière en matière de réemploi et réparation. Le rapport convient cependant que cette option, outre sa complexité institutionnelle, ne règlerait pas entièrement le problème de conflit d’intérêts, voire pourrait en créer de nouveaux.

Crédit : Fnac-Darty, Refashion,

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